Fin de l’étalon-or : quel fondement au « choc Nixon » de 1971 ?

Pourquoi Nixon a t-il décidé d’abandonner l’indexation du dollar sur l’or ? Une question essentielle pour saisir le système financier actuel.

Le système financier international actuel est fondé sur une surprise : la décision inattendue de l’administration Nixon de ne plus indexer le dollar sur l’or. Cette décision fut un tournant majeur. En effet, depuis les accords de Bretton Woods, les États-Unis s’étaient engagés à pouvoir convertir chaque dollar détenu à l’étranger en or, et au taux de 35$ par once d’or. Le 12 août 1971, l’Angleterre fait de manière inattendue la demande aux États-Unis de convertir environ 750 millions de dollars en or. Cette requête accélère le processus décisionnel qui incite l’Amérique à tourner le dos à l’étalon-or, avec les risques inhérents à un tel choix. Quelles raisons ont conduit l’équipe Nixon à prendre cette initiative inattendue ? Quel a été le pari des autorités américaines durant la fin de l’été 1971 ? Quelles ont été les conséquences immédiates liées au retrait unilatéral des États-Unis de l’indexation du dollar sur l’or ?

Les États-Unis face à la question monétaire

D’abord, la situation économique de l’Amérique en 1971 reste remplie d’incertitudes. Nixon trouve, après son élection comme Président en 1969, une économie en état de surchauffe. L’inflation est forte : située aux alentours de 5%, elle tend à croître. La balance courante connaît, quant à elle, un déficit de 7 milliards de dollars. Les dollars s’accumulent au sein des grandes places financières mondiales. Cette situation conduit par exemple l’Amérique à demander la réévaluation des devises à ses partenaires, européens notamment, ces derniers n’effectuant au mieux que de timides gestes en ce sens, à l’instar de l’Allemagne. Les pays étrangers ne voulaient pourtant pas abandonner leur capacité à importer et acheter facilement des biens américains.

Le système de Bretton Woods, avec des devises étrangères indexées sur le dollar, lui-même indexé sur l’or, a été souvent loué pour son efficacité et la stabilité qu’il a apporté durant les années d’après-guerre. La solidité du système était garantie dans la mesure où les États-Unis possédaient à la fin de 1945 environ la moitié des réserves en or, soit 574 millions d’onces. L’attrait des étrangers pour les biens américains payés en dollars a eu tendance à croître durant cette période, alors que ce système a permis aux partenaires commerciaux de l’Amérique de jouir d’un bon niveau de réserves de change.

Les États-Unis ont toutefois assisté, avec l’essor de ces derniers, en Europe et au Japon en particulier, à une réduction progressive de leur leadership économique. De 1950 à 1969, la part des États-Unis dans l’économie mondiale est ainsi passée de 35 à 27%. Des devises alternatives ont progressivement pris le pas sur le dollar, avec notamment le Deutsche mark, le yen, ou encore le franc. Les demandes de conversion des dollars, devise de plus en plus répandue sur le marché, en or ont progressées, au point d’inciter les Américains à reconsidérer leur rôle le système financier mondial. La fréquence des crises monétaires depuis la fin des années 1960, et l’existence de pratiques spéculatives sur toutes les devises, et notamment le dollar, ont poussé les autorités américaines à étudier les alternatives possibles.

Nixon et son entourage économique

Le Président Nixon avait, d’après les commentateurs de l’époque, une certaine propension à analyse les questions économiques sous l’angle politique. Il entretenait ainsi une certaine rancœur envers la FED, qui aurait joué un rôle dans sa défaite de 1960 contre Kennedy : en baissant ses taux directeurs, elle avait contribué à entraîner le pays en récession, et ternir la crédibilité économique de l’équipe sortante auprès des électeurs. En 1970, Nixon nomme Arthur Burns, ancien conseiller économique en chef d’Eisenhower, à la tête de la FED, en remplacement de William McChesney Martin, en poste depuis 1951. Il est à noter que Burns était favorable à de nombreuses théories keynésiennes, position qui se heurtera avec celles d’autres membres de l’entourage du Président. Si la feuille de route de Burns comprend implicitement la nécessité d’éviter toute récession, son arrivée n’empêche pas les États-Unis d’en connaître une en 1970, ce qui déplaît fortement à Nixon.

Ce dernier se tourne rapidement vers George Shultz, un proche de Milton Friedman et de l’École de Chicago. Ce Secrétaire d’État au Travail est nommé directeur au Budget en juillet 1970. Shultz adresse notamment des critiques à Burns pour avoir limité la quantité de monnaie, qui a décru de 4% en 1970. La monnaie est vue par ceux qui s’inscrivent dans le sillage de Milton Friedman comme l’instrument principal dont dispose la FED.

Inspiré par George Shultz, Richard Nixon fait pression sur Burns pour que ce dernier prenne des décisions tendant à élargir l’offre de monnaie. La reprise économique de 1971 a ainsi lieu dans un contexte où la quantité de monnaie augmente : +8% en rythme annuel durant le premier trimestre, et +10% durant le second. Toutefois, dans le même temps, le Congrès, alors démocrate, autorise le Président à contrôler les prix et les salaires. Arthur Burns formule d’ailleurs la demande, fin 1970, qu’un comité attitré puisse passer en revue les prix et les salaires. Ces initiatives sont vues d’un mauvais œil par George Shultz et les tenants de l’École de Chicago, car jugées trop centralisatrices.

Un homme-clé dans l’entourage économique du Président est John Connally, qui a été nommé en février 1971 Secrétaire d’État au Trésor. Cet ancien gouverneur du Texas est peu reconnu pour son expertise économique. Mais avec son caractère bien trempé et son expérience politique, il défend avec force les décisions économiques prises par la Maison Blanche. Un de ses rôles est aussi de former une synthèse cohérence quant aux recommandations parfois divergentes entre George Shultz, Arthur Burns, et aussi Paul Volcker, alors sous-Secrétaire d’État aux Affaires monétaires internationales.

Le grand « choc » du 15 août 1971

Durant l’été 1971, l’administration Nixon s’est trouvée dans la nécessité de combattre une inflation rampante — d’autant plus que les élections présidentielles étaient prévues l’année suivante. Montrer aux Américains que des initiatives étaient prises pour lutter contre l’inflation est apparu comme nécessaire pour espérer l’emporter. Ce calcul politique à court terme explique en partie l’empressement de cette administration à se glisser dans cette brèche, et même de façon subite.

Au début, la décision portant sur la remise en question de l’étalon-or devait être annoncée autour de la Fête du Travail, le Labor Day, début septembre 1971. Mais la demande inattendue de l’Angleterre, le 12 août, un jeudi, pour une conversion de 750 millions de dollars en or a accéléré les évènements. Nixon a réuni le lendemain son équipe de conseillers à Camp David, et les principaux membres de son entourage économique. Le Président prononce un discours télévisé le dimanche 15 août 1971, annonçant la nouvelle. Il fonde son argumentaire sur le rejet de la spéculation sur devise, effectuée selon lui contre l’intérêt national américain. Il blâme des taux de changes mal ajustés, et vus comme défavorables au dollar. Au lieu d’entamer de nouvelles négociations sur le système monétaire au niveau international, les États-Unis préfèrent agir seuls.

Le plan officiel présenté par John Connolly comprend trois grands volets. Tout d’abord, les États-Unis annoncent qu’ils ne convertiront plus les dollars en or. Ensuite, les salaires et les prix sont gelés pour 90 jours, afin d’éviter les pressions inflationnistes. Enfin, l’Amérique va mettre en place une taxe supplémentaire et temporaire à l’importation de 10%, avec la volonté d’inciter les pays étrangers à renégocier leurs taux de change. Un argument majeur avancé pour défendre ce plan est la lutte contre le déficit de la balance commerciale. Le tour de force attribué à John Connolly est de présenter le plan comme une initiative forte des États-Unis, au lieu d’un abandon de l’étalon-or qui serait vu comme un retour en arrière. Cet exercice de relations publiques, effectué avec le Président Nixon, porte d’ailleurs ses fruits : le 16 août, Dow Jones croît de presque 33%, une progression historique. Pendant l’année 1972, l’inflation sera contenue, facilitant la réélection de l’équipe en place au mois de Novembre.

Vers une liberté accrue dans le système financier

Néanmoins, la décision d’en finir avec l’étalon-or, qui visait à renforcer la stabilité du dollar, n’en a pas moins mené à de nombreuses dévaluations. De nouvelles négociations sur les taux de changes ont d’ailleurs eu lieu en décembre 1971, pour aboutir aux accords dits du Smithsonian Institute. Ce système ne durera que 13 mois, et laissera la place à des taux de change entièrement flottants en 1973, non sans créer une certaine volatilité.

Le système financier mondial gagnera en souplesse et en liberté, en renouvelant la perception et les modes d’appréciation du risque, en l’absence d’une garantie comme celle que constituait le recours à l’étalon-or. La fin du contrôle des changes implique un risque accru, mais aussi des opportunités de rendement supérieures pour les acteurs financiers. Des innovations de ce type préparent le terrain pour la grande libéralisation financière des années 1980.

Quant aux salaires et aux prix, gelés pour 90 jours suite au plan Connolly, ils resteront sujets à différents contrôles. Ce gel temporaire en appelle d’autres, avec autant de « phases » voulues comme transitoires, qui illustrent la ligne interventionniste de l’administration Nixon dans les affaires économiques du pays. Le problème de l’inflation, surtout, n’est pas réglé aux États-Unis. Lorsqu’il quitte la Maison Blanche en août 1974, Nixon laisse un pays avec une inflation de 11%. On peut même dire que le « choc Nixon » a joué rôle dans l’hyperinflation caractéristique des années 1970, et qu’Arthur Burns n’arrivera pas, depuis la FED où il reste jusqu’en 1978, à contenir avec succès.

Décision souvent décriée, notamment par les tenants de l’École autrichienne qui nourriront une dense réflexion critique sur le sujet, la fin de l’indexation du dollar sur l’or n’en a pas moins contribué à enclencher une nouvelle ère pour le système financier mondial. La mise en place progressive de taux de change flottants entre les grandes devises a apporté une certaine fluidité à ce dernier. En contrepartie, le marché des changes a gagné en complexité et, aussi, en volatilité. Si la mesure a, sur le plan politique, rempli ses objectifs de court-terme, à savoir contribuer à lutter contre l’inflation aux États-Unis en vue des élections présidentielles de 1972, elle n’a pas empêché les pratiques spéculatives sur le dollar, ni réglé la question de l’inflation. La persistance des crises monétaires et l’absence de valeur de référence (« d’étalon ») sur le marché des changes ont d’ailleurs conduit plusieurs voix à s’élever pour demander un retour à l’étalon-or. Ce fut, notamment, le cas de l’actuel Président de la Banque mondiale, Robert Zoellick, qui a appelé de ses vœux l’avènement d’un « nouveau Bretton Woods. »

Cet article a été publié en partenariat avec Le Bulletin d’Amérique.